A democracia, o sistema de partidos e a governança. Por Manoel Gonçalves Ferreira Filho

… modelo da democracia pelos partidos, que se atribui a Kelsen, tem um primeiro pressuposto: o de que os programas partidários não sejam apenas propostas vagas, sublinhando aquilo que todos querem, como liberdade, igualdade e progresso, de elevado alcance propagandístico mas sem um direcionamento concreto e definido a propósito da atuação governamental…

É uma obviedade que numa democracia os partidos políticos são peça essencial. A eles cabem várias funções indispensáveis para o exercício da soberania popular, bem como para o bom funcionamento da governança.

A principal destas funções é servir à orientação da governança no sentido da vontade do soberano, o povo. Para isto, devem eles não apenas escolher candidatos aos postos eletivos, para, através de seus programas, oferecer à escolha popular os rumos a serem dados à governança. Assim, ao votar, o eleitor não estaria apenas escolhendo quem o iria governar, mas também a orientação da governança. Neste quadro, é que se fugiria do sarcasmo de Rousseau dirigido aos ingleses, que pensariam ser livres, porque escolheriam os seus representantes. Sim, porque a eleição seria o único momento – e brevíssimo – em que o povo seria governante – pois, no momento seguinte ele seria governado pelos eleitos.

Ora, o modelo da democracia pelos partidos, que se atribui a Kelsen, tem um primeiro pressuposto: o de que os programas partidários não sejam apenas propostas vagas, sublinhando aquilo que todos querem, como liberdade, igualdade e progresso, de elevado alcance propagandístico mas sem um direcionamento concreto e definido a propósito da atuação governamental. E há (ou houve) partidos que em seus programas apontam opções definidas, como, por exemplo, no plano da econômico.

Entretanto, o valor da definição programática, por sua vez, tem um pressuposto: o da fidelidade dos eleitos ao programa. Não apenas ao partido. Tal fidelidade não é comum, ao contrário. O que se promete para ganhar a eleição, raramente se faz na governança, pois esta encontra um mundo real que importa no possível, ou no necessário.

Ademais, para que o partido possa cumprir o programa, também é necessário que ele tenha a maioria seja para eleger um Presidente, seja para compor e sustentar um Gabinete parlamentarista. Isto não é frequente. Para que tal ocorra é necessário um bipartidarismo, de sólida disciplina, porque somente nesse quadro a governança tem segurança, mesmo para tomar medidas antipáticas.

O modelo que acima se resumiu, foi por paradoxal que pareça plenamente adotado no Brasil no regime militar. Neste, exigiam-se dos partidos programas definidos, não se admitiam candidaturas senão apresentadas por partidos. Extinguiram-se os vários partidos até então existentes, ensejando-se a instituição de dois apenas e até previu-se a fidelidade partidária, prometendo a perda do mandato a quem abandonasse o partido pelo qual se havia elegido. Chegou-se a flertar com o sistema eleitoral distrital misto, em substituição à representação proporcional adotada em 1932, o que nada influía na estruturação do sistema bipartidário, já que na prática as portas estavam fechadas senão para dois – o do governo e o da oposição.

A redemocratização, sem dúvida, tolerou mais partidos. Entretanto, a Constituição de 1988 não abandonou o modelo, embora propiciasse o pluripartidarismo partidos e extinguisse a fidelidade partidária, que desastradamente o TSE, apoiado pelo STF, quis restabelecer em 2015, com o efeito perverso de favorecer infidelidade partidária. Com efeito, a instituição da fidelidade levou à abertura de exceções à perda do mandato e abriu foi a brecha que serviu para uma multiplicação do número de partidos. Hoje o número de partidos registrados no TSE supera três dezenas e os que estão na fila para obter tal registro deve exceder a uma centena.[1]

Esta multiplicação o não é irrelevante, ademais tornou-se rendoso. Este último aspecto decorre de outra decisão desastrada da jurisdição constitucional, que, proibindo as doações de empresas para as campanhas eleitorais, teve por consequência a instituição de um sistema público de financiamento eleitoral, em valor decidido pelos próprios partidos quanto a seu montante e quanto à sua repartição. Os partidos, do ângulo financeiro, tornaram-se entidades paraestatais, administradas por particulares e empregados para fins particulares, no sentido elevado e não elevado, pois há partidos controlados por uma mesma família…

A multiplicação de partidos é, sem dúvida, um efeito natural do sistema de representação proporcional. Maurice Duverger, de quem fui aluno, o mostrou num livro editado há um século atrás.[2] Este sistema favorece as dissidências ideológicas, ou personalistas, porque os dissidentes nada perdem em relação a ela – na proporção dos votos que obtiverem elegerão representantes (do povo), o que num sistema majoritária poderia custar a perda para outro partido de mandato ou mandatos eleitorais. Ele é, sem dúvida, benéfico para que todas as correntes de pensamento tenham seu peso na deliberação racional e debatida das decisões políticas. Dá voz a minorias. Mas a multiplicação de partidos não é positiva para a governabilidade que fica dependente de coalizões frequentemente instáveis, seja por altos motivos, seja por motivos menos nobres. De fato, há coalizões que se rompem por discordâncias de fundo doutrinário, como as que decorrem da disputa de interesses até pessoais, quando servem para a exigência de vantagens, às vezes inconfessáveis.

Além de determinado ponto, que varia de país para país, de cultura para cultura, o multipartidarismo leva a um sistema partidário perverso, o chamado polipartidário. Este se caracteriza por um fracionamento tal da representação que deixa em campo – naturalmente – apenas pequenos partidos. Leva a uma “pequenização” dos partidos, nenhum dos quais tem peso significativo.

É o caso brasileiro atual em que o partido com maior bancada na Câmara dos Deputados elegeu 10% dos deputados e 17 elegeram 10 ou menos deputados. Assim, para formar uma maioria se torna indispensável uma coalizão de inúmeros partidos, que inviabiliza o parlamentarismo e dificulta a governança, e muito, no próprio presidencialismo. No caso daquele, não lhe dará a sustentação constante para uma governança eficiente, no caso deste, poderá bloquear o curso de medidas importantes, ou desvirtuá-las, quando das necessárias autorizações legislativas exigidas pelo estado de direito.

Para piorar o quadro, a “pequenização” obviamente leva a uma desvalorização do programa, do ideário político que seria a razão de ser do partido na democracia pelos partidos.

O exemplo está à vista de todos. Se há mais de trinta partidos registrados no Brasil, haverá trinta concepções doutrinárias no mundo que mereçam atenção? Qual será doutrina específica que alicerça um Partido da Mulher Brasileira – PMB? E mais difícil ainda é descobrir a de um PAT – Partido Alternativo do Trabalhador ou de um PCS – Partido Carismático Social e de outros em organização.

O “programa” torna-se uma formalidade – uma homenagem do vício à virtude. Os eleitores o sabem e não o leem. Tais “programas”, nem são obra dos mentores do próprio partido e sim de marqueteiros que não visam senão a maximização dos votos por meio da propaganda. Prometem tudo o que é eleitoralmente produtivo, mesmo porque não importam em qualquer compromisso com sua concretização.

No Brasil, os males do polipartidarismo foram claramente apercebidos por elementos lúcidos do Congresso Nacional. Em 2017, foi adotada uma Emenda Constitucional (nº 17) que estabelecia não uma cláusula de corte mas uma cláusula de desempenho[3] para que um partido tivesse determinadas regalias na atuação parlamentar e política em geral. Esta, na sua ementa, diz a que vem:

“Altera a Constituição Federal para vedar as coligações partidárias nas eleições proporcionais, estabelecer normas sobre acesso dos partidos políticos aos recursos do fundo partidário e ao tempo de propaganda gratuito no rádio e na televisão e dispor sobre regras de transição”.

Estipula, afora a mencionada proibição de coalizão para a disputa de eleições proporcionais, que

“Somente terão direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei, os partidos políticos que alternativamente:

I – obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 3% (três por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 2% (dois por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou

II – tiverem elegido pelo menos quinze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação.”   

Esta reforma até agora escapou do que sucedeu de tentativa anterior que foi julgada inconstitucional pela Suprema Corte como violadora da igualdade. (O que não significa que não possa sê-lo antes do próximo pleito).

Sem dúvida, a regulamentação adveniente da Emenda nº 97 não chegaria a eliminar o polipartidarismo. Permitiria a sobrevivência de partidos de representatividade irrisória – 3% da Câmara – sinal de seu baixíssimo apelo eleitoral. E assim não corrigiria os males já apontados. Entretanto, seria um passo simbólico.

Hoje, porém, se anuncia o debate no Congresso de uma atenuação do disposto na Emenda. Numa “interpretação” por meio de lei se admitiria a formação de “federações de partidos” para preencher as exigências apontadas. Assim, continuariam a viver e influir os partidos que hoje existem e outros mais que vierem a ser criados, de exígua representatividade, sem programas que mereçam tal nome, mas estarão habilitados, na divisão do botim da “federação”, a ter direito a tudo aquilo a que proíbe a Emenda. Inclusive aos recursos financeiros.

Como se vê, a “imaginação criadora” sempre encontra um brilhante “jeitinho” de nada mudar fingindo mudar alguma coisa. O que leva à descrença de que o Brasil se torne um dia um país em que os cidadãos comuns possam orgulhar-se da elite governante.

Claro está que o sistema polipartidário instaurado no Brasil não serve à democracia, nem ao presidencialismo e muito menos a um sistema parlamentarista.[4] Por isso, olhando para o futuro, é também necessária uma reforma do sistema eleitoral e partidário.

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Manoel Gonçalves Ferreira Filho –  Professor Emérito de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo.

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SP 18/06/21

[1] Não tive a paciência de contá-los na relação constante do site do TSE.

[2] Les partis politiques, de que há tradução brasileira.

[3] Confundem muitos – e não desinteressadamente – cláusula de corte ou de barreira com cláusula de desempenho. Aquela existe, por exemplo, na Alemanha, onde não dá a partido que não houver obtido 5% dos votos, direito à representação. Isto evidentemente visa a evitar uma fragmentação da representação parlamentar e apenas aceita no processo deliberativo agrupamento político significativo. O Partido Verde, por exemplo, lutou em várias eleições antes de conseguir participar do Bundestag. No Brasil há na Câmara dos Deputados partido com um único deputado.

[4] Como já apontei em trabalhos anteriores, o último dos quais se intitula “A inviabilidade do parlamentarismo no Brasil”.