OLHANDO PARA O FUTURO

MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO

Os sistemas de governo e as crises de governança

Certamente é uma questão meramente opinativa preferir o sistema presidencial de governo ao sistema parlamentar, ou vice-versa. Tanto um como outro, na experiência histórica, foram capazes de efetivar uma boa governança globalmente falando. Não se pode negar, o êxito de mais de dois séculos de governo parlamentarista na Inglaterra, nem de governo presidencialista nos Estados Unidos. Claro está que houve períodos de má governança, mas, numa visão geral, tiveram mais êxito do que insucesso.

Sem dúvida, esses dois sistemas de que se utiliza a democracia contemporânea são, em cada país, influenciados por fatores econômicos, sociais e políticos peculiares a eles próprios, que influenciam tal êxito.[1] Nisto, está um dos elementos que dificultam o seu transplante de um Estado para o outro, bem como indicam as razões de seu sucesso ou insucesso. Assim, é simplista dizer que um seja melhor do que outro, como frequentemente se debate no Brasil. Na verdade, a nossa experiência com o parlamentarismo no Império ou com o presidencialismo no presente não é invejável.

Não pretendo renovar a análise dessa interrelação entre condições e sistemas de governo, assunto que eu próprio já debati alhures uma centena de vezes, como o fizeram outros, especialmente a escola norte-americana de Robert Dahl.

O propósito deste artigo não é também o de rediscutir o problema de crises que envolvem violência e conflito físico, como as decorrentes de guerra, insurreição, terrorismo ou grave perturbação da ordem pública.[2]

Ele é simplesmente o das crises de governança, ou seja, das que resultam da verdadeira ou suposta má condução dos negócios públicos. Chamá-las de crises políticas é o hábito, mas o qualificativo é enganoso porque sugere reduzirem-se à disputa do poder, as quizílias partidárias e as ambições de políticos. Estas são, indubitavelmente, graves, como todos sabem e discutem.

O que chamo de crise de governança é a decorrente do insucesso das políticas públicas em face das expectativas do povo governado. Esta crise é aliás a primeira razão das que as pesquisas de opinião revelam como causa da tão comentada crise da democracia no mundo contemporâneo.[3]

Esta crise pode ser real ou artificial. Ela é real, num critério de bom senso, quando para o povo as coisas vão mal. Vão mal porque as condições de vida se deterioram (ou não melhoram), porque há opressão ou porque há deficiência de segurança, porque faltam empregos ou há desabastecimento, etc., etc. Frequentemente as razões disto não são a má governança, mas a “culpa” é sempre do governo. Ela é artificial, quando se desenvolve irracionalmente uma percepção negativa de como os negócios públicos. Nisto, as distorções da comunicação pesam muito, por exagerar o ruim, ou por não apontar o bom, como Sartori salienta no Homo Videns – A sociedade teledirigida[4], (O que vai bem nunca é notícia, o que vai mal é título). Igualmente, nisto influem, sem dúvida, grupos mal intencionados, que difundem o ódio ou deturpam fatos – as fake news – a que muito ajudam as tecnologias modernas. Estas podem ter as mais diversas inspirações, porque numa sociedade complexa como a atual convivem “iluminados” que desejam afeiçoar o mundo a suas visões, mas também idealistas que pretendem impor na terra o reino de Deus, ou estabelecer pela violência e a opressão uma sociedade sem classes, ou o paraíso na terra.

… A solução já está presente até em instituições de países estrangeiros que passaram por esses problemas e são até bem próximos de nossa cultura – França e Portugal, por exemplo. Adotaram sistemas que combinam a estabilidade do presidencialismo com a flexibilidade do parlamentarismo. Ou seja, sistemas mistos.

Na realidade, o mais das vezes combinam-se o real e o artificial. A governança é deficiente e ela é explorada artificialmente em vista de interesse variados, entre quais os imediatos, de ordem política ou econômica, são quase sempre os mais ativos. Ora, a “opinião” nas sociedades – que Sartori chamou de teledirigidas, dada a influência da TV na época e que hoje seria melhor ditas “internetdirigidas” – pesa tanto no juízo sobre a governança quanto sobre esta mesma que procura sempre ter essa opinião a seu lado.

Neste quadro, a crise na governança pode assumir uma gravidade insustentável, ou quase. Ora, como nesse grau, se comportam os sistemas de governo? Esta é a pergunta que se faz neste trabalho simplista.

No parlamentarismo, a decorrência é fácil de prever. É a queda do Gabinete, que deriva da vontade de autopreservação da base que o sustenta no Parlamento. Esta, pode levar ao poder a oposição, com homens, propostas e estilos diferentes. É o que costuma ocorrer em sistemas bipartidários. Se o novo vai ter êxito é outra história. Onde, porém, existe um exagerado pluripartidarismo, normalmente o que ocorre é “mais do mesmo”. Há uma “dança de cadeiras”, mudam-se ministros de um posto para outro, e o novo Gabinete se escora na mesma coalizão, ou quase, que fora derrubada. E, dependente desse apoio, a governança segue no mesmo caminho, nada muda, nada se resolve, a governança não tem sucesso e o povo continua descontente. Para quem tem memória os anos 20, os anos 50 do século passado disso têm inúmeros e notórios exemplos como a França da IV República.

E no presidencialismo?

Neste, o Presidente da República é quem governa, os Ministros são seus meros auxiliares. O êxito ou o insucesso da governança são por isso atribuídos a ele e mais ninguém.

Se ele conta – e nem sempre isto ocorre – com apoio institucional da força armada ele se mantém e o quadro se perpetua, seja real ou artificial a crise de governança. Ao se perpetuar, ela tende a se deteriorar, a aumentar o descontentamento e a insatisfação.

O único remédio para mudar é drástico. Trata-se de, num processo jurídico político, destitui-lo. É preciso um fato juridicamente criminoso para fundamentar esse processo – e sob o crivo do controle de constitucionalidade, portanto, com a anuência da Corte incumbida de ser a guardiã da Constituição – é preciso a vontade política de afastá-lo manifestada pela maioria qualificada do Congresso. Depende assim, como última palavra, de uma coalizão difícil de constituir e por muitos meios – nem sempre exitosos, é verdade – de impedi-la.

Este processo é longo, penoso e difícil. Estabelecesse uma situação conflituosa na opinião, importa numa depreciação do voto que se reflete na sustentação da democracia, ao mesmo tempo que piora, se não paralisa a governança, exatamente o contrário do que se deseja, a menos a curto prazo. E tem sempre reflexos econômico-sociais negativos e duradouros.

Tudo isto já foi apercebido por muitos fora do Brasil e no Brasil.[5] A solução já está presente até em instituições de países estrangeiros que passaram por esses problemas e são até bem próximos de nossa cultura – França e Portugal, por exemplo. Adotaram sistemas que combinam a estabilidade do presidencialismo com a flexibilidade do parlamentarismo. Ou seja, sistemas mistos.

O modelo francês prevê um Presidente da República que tem poderes reais e é eleito diretamente pelo povo, mas que governa por intermédio de um Gabinete sujeito ao apoio da maioria parlamentar, que pode derrubá-lo, se entender que governa mal.

Neste quadro, é sempre possível mudar o rumo da governança, sem afastar o detentor de um mandato de prazo fixo, ungido pelo voto popular, com a mudança na condução dos negócios públicos. E isto, mesmo que as eleições parlamentares conduzam à Câmara uma maioria de orientação política diversa da do Presidente. O exemplo do governo Mitterrand na França o demonstra, o governo português atual o corrobora, que tem um Presidente moderado, que convive com um Governo socialista que se modera.

Hoje, assim, o direito comparado e a ciência política não discutem apenas a alternativa presidencialismo ou parlamentarismo, têm modelo diferente, talvez melhor para apontar.[6]

É preciso pensar no futuro, pois ele pode estar mais perto de nós do que calculamos.

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[1] Já o fiz em dois livros pelo menos – A democracia possível, de 1972 e A reconstrução da democracia de 1978 – que, aliás, não foram compreendidos na sua intenção.

[2] Já o fiz na tese de cátedra O Estado de sítio (1969) e o resumi e atualizei no livro Estado de direito e Constituição (4ª ed., 2007).

[3] Trato disto no livro A ressurreição da democracia (2020).

[4] Ed. Espanhola, 1988.

[5] Já circulou que a ideia foi objeto de troca de ideias entre o Pres. Temer e o Ministro Gilmar Mendes anos atrás.

[6] Cf. Giovanni Sartori, Engenharia constitucional (Ed. Bras. 1998) que trata especificamente dele em caso de presidencialismos problemáticos. É, sem dúvida, mais fácil e menos dolorido corrigi-lo por uma Emenda consensual do que arriscar um impeachment frustrado e frustrante. E preserva o eleito pelo povo, liberando-o do dia a dia das negociações de apoio.

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Manoel Gonçalves Ferreira Filho –  Professor Emérito de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo.

SP 18/03/21

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